Государство как «платформа» (data-driven government): актуальные вызовы, возможности и ограничения. Экспертная онлайн-дискуссия
15 июня
Современная экономика во многом уже является цифровой, как подчеркнули эксперты, по крайней мере если судить по крупнейшим и наиболее динамичным компаниям. Государство в ней является догоняющим игроком, одновременно пытаясь реализовывать функцию регулятора, устанавливающего общие правила, и функцию создателя новых платформ на базе государственной инфраструктуры. Складывающая датацентричность в управлении любого уровня формирует новые риски и новые модели распределения полномочий – фактически можно говорить о своего рода «переделе власти» в цифровом пространстве. Например, цифровизация ведет к перемене ролей в паре «policy maker – администратор», поскольку позиции администратора, благодаря технологическим возможностям, находящимся в его руках, значительно усиливаются.
В ходе обсуждения эксперты выделили три стадии формирования data driven government – автоматизацию, цифровизацию и цифровую трансформацию, – констатиров, что, по крайней мере в России, сейчас реализуется вторая стадия, когда идет улучшение процессов или создание их с нуля, реинжиниринг процедур, в т.ч. для получения дополнительных данных для принятия решения. Но пока рано говорить о том, что внедрение технологической платформы ведет к другой модели функционирования государства, новым подходам к принятию решений.
Сквозная межведомственная цифровизация процессов с использованием общей совместной инфраструктуры, стандартных интерфейсов основывается на подходе «от жизненной ситуации» (которую надо решить человеку или бизнесу) и ведет к созданию «суперсервисов», в которых собираются все необходимые функции. В пределе весь комплекс услуг может оказываться проактивно, а принятие решений осуществляться на доказательном принципе, на основе данных. Развитие цифровых платформ в госуправлении может «подтягивать» средний уровень игроков на рынке (особенно в сфере малого и среднего бизнеса), поскольку, реализуя принцип равного доступа, разработчик таких систем должен делать общедоступными сервисы, ранее им недоступные. Де-факто именно так происходит при цифровизации налогового администрирования в России, когда в качестве «побочного» продукта создаются мини-ERP-системы для управления бизнесом (для сбора и передачи необходимых данных).
Важным условием развития государства как платформы, по крайней мере если судить по мировому опыту, является наличие стратегии работы с данными государственного сектора. Они дают новые возможности для госуправления, поддержки инновационных компаний, установления общих правил развития рынка. Общие темы для всех стратегий – это открытость данных, режимы доступа к ним провайдеров, защита инфраструктуры, стандарты и форматы, изменение программ обучения для всех специалистов. Но главное, эти стратегии должны вводить четкие правила оборота данных граждан – и вопросы этики и морали использования данных должны решаться до того, как государственные платформенные решения начинают проектироваться. Наконец, цифровизация процессов в госуправлении должна сочетаться с традициями страны, социальной реальностью – то есть с социокультурными особенностями в широком смысле слова.
Если смотреть на ситуацию с данными на практике – по крайней мере на постсоветском пространстве, – то сейчас государством собираются и анализируются много данных, но это происходит неупорядоченно, не всегда в согласующихся между собой форматах и часто для разрозненных локальных вопросов. При этом есть сильная ориентация на инсорсинг, когда государство передает задачи по своей автоматизации нерыночным механизмам, создавая внутригосударственные платформы, конкурирующие с крупными международными игроками. Это вызывает опасения у малого и среднего бизнеса, который видит в этом дискриминацию создаваемых им продуктов, отсутствие прозрачных правил игры и создание отечественных «цифровых монстров» взамен международных вместо демонополизации этого сектора. Действительно, многие отраслевые регуляторы не дают доступа к своим данным и возможности работать с ними, даже когда эти данные должны быть открытыми. Помимо прочего, это может вести к «приватизации» отдельных функций оператором данных за счет контроля за функционированием той или иной информационной системы.
Наконец, массовая цифровизация в государственном секторе вызывает все больше опасений у граждан, связанных как со злоупотреблением их данными, цифровой слежкой и возможностью «цифрового» исключения из гражданского правооборота (например посредством блокирования учетной записи на госпортале), так и с несправедливым, по их мнению, распределением социальных благ. Например, адресная социальная помощь, во многом ставшая возможной благодаря цифровым технологиям, нередко исключает из соцподдержки значительную часть населения, что повышает градус напряженности в обществе. Вопрос доверия и защиты данных людей становится, таким образом, ключевым, и самое нежелательное, что может случиться с «государством как платформой», – это его превращение в «черный ящик», который в одностороннем порядке поглощает данные, не работая в обратную сторону с гражданами.
Для преодоления барьеров и более полного использования возможностей государства как платформы, помимо создания национальной стратегии по работе с данными, по мнению экспертов, необходимы инвентаризация имеющихся у ведомств данных, создание и поддержка цифрового профиля гражданина, стимулирование обмена данными между органами власти, а также органами власти и гражданами, массовое обучение руководителей цифровой трансформации. Необходим диалог, чтобы граждане понимали, что они являются не объектами, а субъектами процесса цифровизации государства.